PUTUSAN MK NO. 28/PUU-XXIV/2026: Prinsip Konstitusional, Actual Loss, dan Harmonisasi Pasca Putusan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026 menegaskan bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan lembaga yang memiliki otoritas konstitusional utama dalam penetapan kerugian keuangan negara. Putusan ini lahir dari pengujian konstitusionalitas Penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP Nasional), di mana Mahkamah memutuskan untuk menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya. Dalam pertimbangannya, Mahkamah menyatakan bahwa frasa "merugikan keuangan negara" dalam Pasal 603 KUHP harus merujuk pada hasil pemeriksaan BPK sesuai Pasal 23E ayat (1) UUD 1945. Karakter putusan konstitusional yang bekerja pada level prinsip menyisakan ruang interpretasi pada level implementasi teknis lintas lembaga, suatu fenomena yang lazim terjadi dalam banyak putusan konstitusional yang mengubah distribusi kewenangan antar lembaga negara. Artikel ini menganalisis Putusan MK 28 melalui lensa Epistemic Jurisprudence, dengan memperkenalkan dua konsep: inferential defensibility (kemampuan klaim kerugian negara untuk mempertahankan hubungan antara bukti, asumsi, dan kesimpulan di bawah pengujian adversarial) dan reasoning vulnerability—yang dalam konteks ini dipahami bukan sebagai cacat penalaran, melainkan sebagai kondisi ketika prinsip konstitusional yang telah ditegaskan masih memerlukan elaborasi lebih lanjut agar dapat diterjemahkan secara konsisten ke dalam praktik lintas lembaga. Artikel ini menyimpulkan bahwa persoalan utama pasca Putusan MK 28 bukan terletak pada validitas prinsip konstitusional yang ditegaskan, melainkan pada kebutuhan harmonisasi implementatif antar lembaga penegak hukum dan lembaga audit negara.
Kata Kunci: Putusan MK 28/PUU-XXIV/2026, actual loss, reasoning vulnerability, inferential defensibility, BPK, kerugian keuangan negara, Pasal 603 KUHP
1. Pendahuluan
Pada 9 Februari 2026, Mahkamah Konstitusi membacakan Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026—sebuah putusan yang menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya, namun dalam penolakannya memberikan penegasan konstitusional yang signifikan: bahwa Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) merupakan lembaga yang memiliki otoritas konstitusional utama dalam penetapan kerugian keuangan negara.
Putusan ini lahir dari pengujian konstitusionalitas Penjelasan Pasal 603 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP Nasional) yang diajukan oleh para Pemohon yang mempersoalkan frasa "lembaga negara audit keuangan" yang dinilai tidak memberikan kepastian hukum. Dalam pertimbangannya, Mahkamah menyatakan bahwa lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara adalah BPK sebagaimana dimandatkan dalam Pasal 23E ayat (1) UUD NKRI Tahun 1945. Mahkamah juga menegaskan bahwa frasa "merugikan keuangan negara" dalam Pasal 603 KUHP harus merujuk pada hasil pemeriksaan BPK.
Putusan ini menegaskan kembali doktrin actual loss—bahwa kerugian negara harus bersifat nyata, pasti, dan dapat dihitung jumlahnya, bukan sekadar potensi atau asumsi. Penegasan ini sejalan dengan perkembangan yang diindikasikan oleh Pasal 603 KUHP Nasional, yang memperkuat kecenderungan ke arah konstruksi delik kerugian negara yang bersifat materiil-aktual.
Artikel ini menganalisis Putusan MK 28 melalui lensa Epistemic Jurisprudence—sebuah kerangka analitis konseptual yang mengkaji karakteristik penalaran kelembagaan di bawah keterbatasan kognitif, waktu, sumber daya, dan dinamika kelembagaan. Fokusnya adalah pada pertanyaan: bagaimana prinsip konstitusional yang telah ditegaskan oleh MK dapat diharmonisasikan dengan kebutuhan operasional penegakan hukum? Dan apa implikasinya bagi standar audit investigatif ke depan?
2. Prinsip Konstitusional yang Ditegaskan MK
2.1. Otoritas Konstitusional Utama BPK
MK telah menjalankan fungsi konstitusionalnya dengan menegaskan prinsip dasar mengenai otoritas konstitusional BPK dan doktrin actual loss. Dasar hukumnya jelas: Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa BPK adalah lembaga yang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Dalam Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026, Mahkamah secara eksplisit menegaskan bahwa dengan mengacu pada Penjelasan Pasal 603 UU 1/2023, lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara adalah BPK. Lebih lanjut, Mahkamah merujuk pada ketentuan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang menyatakan bahwa BPK memiliki kewenangan untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum.
MK juga meminta pembentuk undang-undang untuk merumuskan lebih lanjut mengenai frasa "merugikan keuangan negara atau perekonomian negara" jika terdapat tafsir yang tidak tunggal.
2.2. Doktrin Actual Loss dan Perkembangan Paradigmatik
MK menegaskan bahwa kerugian negara harus bersifat actual loss—nyata, pasti, dan dapat dihitung jumlahnya. MK mendefinisikan actual loss sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Penegasan ini memperkuat kecenderungan yang telah dimulai oleh Pasal 603 KUHP Nasional, yang mengindikasikan kecenderungan penguatan pendekatan actual loss dalam konstruksi kerugian negara, meskipun implikasi finalnya terhadap doktrin potential loss masih akan sangat ditentukan oleh praktik peradilan dan perkembangan legislasi berikutnya.
Putusan MK 28, dengan demikian, tidak hanya menegaskan otoritas BPK, tetapi juga memperkuat fondasi konstitusional dari perkembangan paradigmatik yang sedang berlangsung dalam hukum pidana Indonesia.
3. Batas Alami Putusan Konstitusional: Antara Prinsip dan Implementasi
3.1. Distingsi Kritis: Menghitung Teknis vs. Menetapkan Konstitusional
Untuk memahami dinamika pasca putusan secara tepat, diperlukan satu distingsi kritis yang sering terlewatkan dalam perdebatan publik: perbedaan antara menghitung secara teknis dan menetapkan secara resmi-konstitusional.
Putusan MK 28 sangat jelas dalam menegaskan bahwa kewenangan untuk menetapkan kerugian keuangan negara secara otoritatif berada pada BPK. Namun, apakah MK secara eksplisit melarang lembaga lain—APIP, inspektorat, akuntan forensik, auditor investigatif—untuk melakukan penghitungan teknis? Jawabannya: tidak secara eksplisit.
Ini bukanlah kelemahan putusan. Putusan MK 28 lebih berfokus pada penegasan prinsip konstitusional dibanding pengaturan teknis-operasional antar lembaga. MK telah menegaskan prinsip konstitusional utama, namun menyerahkan sebagian persoalan implementatif pada pembentuk undang-undang dan praktik peradilan berikutnya. Karakter abstrak dan konstitusional dari pertimbangan MK memang menyisakan ruang interpretasi pada level implementasi teknis lintas lembaga—dan inilah esensi dari transisi konstitusional yang normal.
3.2. Reasoning Vulnerability dalam Konteks Transisi Konstitusional
Dalam kerangka Epistemic Jurisprudence, kondisi ini dapat dipahami melalui konsep reasoning vulnerability. Penting untuk memberikan definisi yang tepat: dalam konteks ini, reasoning vulnerability bukanlah cacat penalaran (reasoning defect), melainkan kondisi ketika prinsip konstitusional yang telah ditegaskan masih memerlukan elaborasi lebih lanjut agar dapat diterjemahkan secara konsisten ke dalam praktik lintas lembaga.
Ini adalah karakter alami dari putusan konstitusional—batas fungsional dari constitutional adjudication. MK bekerja pada level prinsip, bukan level standard operating procedure (SOP). Tugas untuk menerjemahkan prinsip-prinsip tersebut ke dalam aturan teknis berada pada pembentuk undang-undang dan lembaga-lembaga pelaksana.
3.3. Variasi Penafsiran sebagai Dinamika Implementasi
Setelah Putusan MK 28, muncul variasi penafsiran yang sesungguhnya merupakan dinamika normal dalam transisi konstitusional. Fenomena serupa lazim terjadi dalam banyak putusan konstitusional yang mengubah distribusi kewenangan antar lembaga negara.
Pasca putusan, Kejaksaan Agung menerbitkan Surat Edaran Jampidsus yang menegaskan bahwa Putusan MK 28 tidak mengubah norma dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor, sebagaimana diberitakan oleh Kompas.com dan Tirto.id. Di sisi lain, sebagian pihak menafsirkan bahwa BPK merupakan satu-satunya lembaga yang berwenang menetapkan kerugian negara secara konstitusional.
Kedua penafsiran ini memiliki dasar argumentasi yang sahih. Kejaksaan merujuk pada yurisprudensi MK sebelumnya dan pada fakta bahwa MK tidak secara eksplisit menyatakan adanya perubahan norma dalam UU Tipikor. Pihak yang menekankan sentralitas BPK merujuk pada penegasan konstitusional dalam Pasal 23E UUD 1945. Variasi penafsiran ini merupakan bukti bahwa putusan konstitusional yang bekerja pada level prinsip memerlukan elaborasi lebih lanjut pada level operasional.
3.4. Implikasi Praktis: Pergeseran Menuju Sentralisasi pada BPK
Meskipun tidak ada larangan eksplisit terhadap lembaga selain BPK, implikasi praktis dari Putusan MK 28 sangat besar. Hasil audit dari lembaga selain BPK kini berpotensi diperdebatkan validitasnya untuk pembuktian unsur kerugian negara. Sekalipun nilai pembuktian dari audit non-BPK tersebut belum tentu hilang sepenuhnya, bobot dan kekuatan pembuktiannya kini berada dalam ketidakpastian yang memerlukan kejelasan lebih lanjut melalui harmonisasi implementatif.
4. Implikasi bagi Lembaga Selain BPK: Reposisi Peran
Kesalahpahaman terbesar yang beredar adalah bahwa Putusan MK 28 "mematikan" kewenangan APIP dan lembaga lain. Ini tidak benar. Yang terjadi adalah reposisi peran:
- BPK: Otoritas konstitusionalnya semakin dipertegas, dan hasil auditnya cenderung menjadi rujukan utama dalam pembuktian unsur kerugian negara di persidangan.
- APIP: Tetap berwenang melakukan audit investigatif, terutama pada tahap penyidikan. Hasil auditnya tetap sah sebagai alat bukti, tetapi bobot pembuktiannya kini berada dalam ketidakpastian yang memerlukan kejelasan lebih lanjut.
- Akuntan Publik/Ahli: Tetap bisa dihadirkan sebagai ahli, tetapi perhitungannya bersifat pendukung, bukan penentu.
- Kejaksaan Agung: Tetap bisa menggunakan audit APIP atau akuntan publik untuk penyidikan, tetapi audit BPK berpotensi memperoleh posisi pembuktian yang lebih dominan dalam persidangan.
Dengan demikian, Putusan MK 28 dapat dibaca sebagai mengarah pada sebuah sistem berlapis (tiered system). Meskipun MK tidak secara eksplisit merancang model two-tier evidentiary system, struktur implisit pertimbangannya dapat dibaca sebagai mengarah pada diferensiasi antara fungsi audit investigatif pada tahap penyidikan dan fungsi penetapan kerugian negara pada tahap adjudikasi:
- Lapisan penyidikan: APIP, akuntan publik, dan lembaga lain dapat melakukan penghitungan kerugian negara sebagai alat bukti permulaan. Fungsi ini tetap sah dan tidak dilarang.
- Lapisan persidangan: BPK adalah lembaga yang otoritas konstitusionalnya semakin dipertegas, dan hasil auditnya cenderung menjadi rujukan utama dalam pembuktian unsur kerugian negara.
Sistem ini menghormati hierarki norma (UUD 1945 di atas undang-undang), sekaligus mempertahankan fleksibilitas yang dibutuhkan oleh penegak hukum dalam proses penyidikan.
5. Risiko Over-Constitutionalization dalam Pembuktian Kerugian Negara
Meskipun sentralisasi otoritas konstitusional pada BPK memberikan manfaat berupa kepastian hukum dan keseragaman standar, perlu diakui bahwa setiap desain institusional memiliki trade-off. Ketika validitas pembuktian kerugian negara terlalu disentralisasi pada satu otoritas, sistem dapat memperoleh kepastian, tetapi berisiko kehilangan fleksibilitas investigatif yang selama ini memungkinkan penegak hukum bertindak cepat pada tahap penyidikan.
| Risiko | Deskripsi | Mitigasi |
|---|---|---|
| Bottleneck evidensial | Jika setiap perkara korupsi harus menunggu hasil audit BPK sebelum dapat dilimpahkan ke pengadilan, volume perkara yang tinggi dapat menciptakan antrian yang memperlambat proses penegakan hukum. BPK, sebagai lembaga dengan mandat utama mengaudit laporan keuangan seluruh entitas negara, mungkin menghadapi dinamika beban kerja yang perlu dikelola secara proporsional agar tetap dapat menjalankan seluruh fungsi konstitusionalnya secara optimal. | Koordinasi sejak tahap penyidikan, pemanfaatan audit sementara |
| Procedural rigidity | Standarisasi yang berlebihan dapat mengurangi ruang gerak proses penyidikan dalam merespons secara adaptif terhadap pola-pola korupsi yang semakin kompleks dan tersembunyi. | Harmonisasi implementatif lintas lembaga |
| Ketergantungan institusional | Terpusatnya otoritas pada satu lembaga menciptakan single point of failure—jika lembaga yang menjadi rujukan utama mengalami hambatan dalam menjalankan fungsinya, baik karena keterbatasan sumber daya maupun faktor eksternal, seluruh rantai penegakan hukum dapat terpengaruh. | Audit backup, kewenangan residual APIP |
Oleh karena itu, harmonisasi implementatif menjadi sangat penting agar constitutional certainty yang ditegaskan oleh MK tidak berubah menjadi procedural rigidity yang justru kontraproduktif bagi pemberantasan korupsi. Titik keseimbangan yang ideal terletak pada pengakuan terhadap otoritas konstitusional BPK sebagai rujukan utama dalam penetapan final kerugian negara, sambil tetap mempertahankan ruang bagi lembaga lain untuk berkontribusi pada tahap-tahap awal proses penegakan hukum.
6. Inferential Defensibility: Standar Baru bagi Audit Investigatif
Selama ini, diskursus kerugian negara dalam perkara korupsi lebih banyak berfokus pada aspek kewenangan kelembagaan dan validitas formal audit, sementara kualitas inferensial dari penalaran audit relatif kurang mendapat perhatian sistematis. Di sinilah konsep inferential defensibility—yang diperkenalkan dalam kerangka Epistemic Jurisprudence—berpeluang menemukan relevansinya.
Inferential defensibility adalah kemampuan klaim kerugian negara untuk mempertahankan hubungan antara bukti, asumsi, dan kesimpulan di bawah pengujian adversarial. Dalam konteks pembuktian pidana yang menuntut keyakinan hakim berdasarkan alat bukti yang sah dan tingkat justifikasi evidensial yang tinggi, setiap klaim kerugian negara harus mampu bertahan di bawah pengujian silang yang ketat. Ini berarti bahwa audit investigatif—baik yang dilakukan oleh APIP maupun BPK—kini tidak cukup hanya akurat secara numerik. Ia harus mampu mempertahankan konsistensi inferensialnya di bawah pengujian adversarial di ruang sidang.
Dengan adanya Putusan MK 28, standar ini semakin diperkuat. Klaim kerugian negara yang tidak didukung oleh dokumentasi penalaran yang memadai—asumsi yang eksplisit, alternatif yang dipertimbangkan, metodologi yang transparan—kini berisiko tidak hanya diperdebatkan oleh pihak terdakwa, tetapi juga dipersoalkan oleh hakim.
Pada titik inilah kontribusi paling mendasar dari analisis ini muncul. Putusan MK 28 secara implisit mendorong pergeseran diskursus yang sangat penting: dari "siapa yang berwenang" menghitung kerugian negara, menuju "seberapa defensible reasoning audit tersebut" di bawah pengujian adversarial. Ini adalah epistemic upgrade yang signifikan dalam praktik audit investigatif di Indonesia—sebuah pergeseran dari authority-centric audit legitimacy menuju reasoning-centric audit legitimacy.
7. Melangkah ke Depan: Harmonisasi Implementatif sebagai Jembatan
Persoalan utama pasca Putusan MK 28 bukan terletak pada validitas prinsip konstitusional yang ditegaskan MK, melainkan pada kebutuhan harmonisasi implementatif antar lembaga penegak hukum dan lembaga audit negara. MK telah menjalankan fungsi konstitusionalnya. Kini, tugas untuk melengkapi kerangka tersebut berada di tangan pembentuk undang-undang.
Ke depan, yang diperlukan adalah sebuah aturan pelaksana yang secara jelas mengatur:
- Mekanisme koordinasi: Bagaimana koordinasi antara BPK, APIP, dan Kejaksaan Agung dalam proses penghitungan kerugian negara pada setiap tahap perkara?
- Standar metodologi: Apa standar yang harus digunakan oleh BPK dalam menghitung actual loss yang "nyata dan pasti"? Bagaimana standar ini diharmonisasi dengan metodologi yang digunakan oleh APIP?
- Kekuatan hukum: Bagaimana kekuatan hukum dari audit investigatif APIP dan akuntan publik pada tahap penyidikan, dan bagaimana transisinya ke audit BPK pada tahap persidangan?
Dengan adanya aturan pelaksana ini, variasi penafsiran yang terjadi saat ini akan terselesaikan secara sistematis. MK tidak perlu "mengoreksi" putusannya, karena putusannya sudah benar sebagai penegasan prinsip konstitusional. Yang diperlukan adalah melengkapi putusan itu dengan aturan teknis yang memadai pada level undang-undang atau peraturan pelaksana.
8. Kesimpulan
Putusan MK No. 28/PUU-XXIV/2026 adalah sebuah putusan yang lahir dari kebutuhan untuk menciptakan kepastian hukum. MK telah menjalankan fungsi konstitusionalnya dengan menegaskan prinsip dasar mengenai otoritas konstitusional BPK dan doktrin actual loss—sejalan dengan perkembangan yang diindikasikan oleh Pasal 603 KUHP Nasional. Ini adalah kontribusi yang sangat penting bagi penguatan perlindungan hak-hak konstitusional warga negara.
Namun, karena putusan konstitusional pada dasarnya bekerja pada level prinsip, masih terdapat ruang elaborasi lebih lanjut mengenai batas-batas implementasi teknis antar lembaga. Ruang interpretasi inilah yang kemudian memunculkan variasi praktik dan penafsiran pada tahap pasca putusan. Ini adalah karakter alami dari constitutional adjudication.
Persoalan utama pasca Putusan MK 28 bukan terletak pada validitas prinsip konstitusional yang ditegaskan MK, melainkan pada kebutuhan harmonisasi implementatif antar lembaga penegak hukum dan lembaga audit negara. Keseimbangan yang ideal terletak pada pengakuan terhadap otoritas konstitusional BPK sebagai rujukan utama, sambil tetap mempertahankan fleksibilitas yang dibutuhkan oleh penegak hukum—agar constitutional certainty tidak berubah menjadi procedural rigidity.
MK telah menyalakan lampu. Kini giliran pembentuk undang-undang untuk membangun jalan di bawah cahaya itu.
· Mahkamah Konstitusi RI. (2026). Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026.
· Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 23E ayat (1).
· Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP Nasional), Pasal 603 dan Pasal 604.
· Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, Pasal 10 ayat (1).
